La loi ELAN : vers un démantèlement des politiques publiques du logement ?
La loi ELAN portant Evolution du Logement, de l’Aménagement et du Numérique va-t-elle permettre d’accélérer la construction de logements pour répondre au manque criant de logements abordables dans la plupart des zones « tendues », dans et autour des métropoles économiques ? Ou bien s’agit-il, à coup de dérégulations, de démolir la politique publique du logement ?
Notre invité, Laurent Ghekière,directeur des affaires européennes à Bruxelles pour l’Union Sociale pour l’Habitat, expert sur les politiques de logement dans les états membres de l’UE, a une vision européenne des politiques de logement et de la loi ELAN.
Pour lui, la situation de la France est paradoxale : après la crise financière de 2008, les Etats européens, notamment l’Allemagne et la Grande Bretagne, se sont arrêtés plus ou moins brutalement de financer le logement social (avec pour conséquence : la baisse de la construction, de l’entretien, de la réhabilitation et une vente en masse du patrimoine social pour permettre aux opérateurs de trouver des moyens financiers…) Or, ces pays réinvestissent aujourd’hui très largement, pour tenter de répondre à la crise du logement abordable, particulièrement pénalisante.
En France, le secteur du logement social, qui a été protégé de la crise grâce à l’organisation du monde HLM, des ressources du Livret A, du 1% patronal, et à l’intérêt des élus…, a continué jusqu’en 2017 à construire (87 000log en locatif et 16500 en accession en 2017, soit environ 22% de la production totale). Mais c’est maintenant, que les pouvoirs publics (Bercy) ont décidé de pénaliser le mouvement HLM sous couvert d’un « nouveau modèle économique du logement social »
D’abord, une décision brutale du gouvernement, prise dans le cadre de la loi de finances 2018, sans concertation préalable, de réduire l’APL, uniquement celle versée aux locataires HLM et de contraindre leurs bailleurs à réduire d’autant les loyers correspondants : réduction de 40 à 70€/mois, soit une ponction de 1,5 à 1,8Md correspondant à 8% des recettes des bailleurs sociaux.
Alors que les loyers privés ont flambé depuis une quinzaine d’années, l’ambiguïté est soigneusement entretenue par le gouvernement, expliquant que l’APL alimente l’inflation, c’est au seul secteur social (où elle représente 8Md, sur un total de 18Md d’aides personnelles et où les loyers Hlm sont strictement plafonnés) que l’on demande des mesures d’économie, sans se préoccuper ni des avantages fiscaux accordés aux investisseurs en locatif privé, ni du manque de régulation du foncier… et alors même que la maîtrise des loyers privés est balayée d’un revers de la main !
Ensuite la loi « Évolution du Logement, de l’Aménagement et du Numérique » intervient moins d’un an après. Deux points risquent d’affecter très largement le mouvement Hlm. En premier lieu, un objectif de regroupement des organismes Hlm, cette réforme est violente et implique une restructuration très lourde.
La seconde disposition concerne l’obligation de vendre une partie du parc, avec un double objectif d’une part permettre à des catégories de ménages d’accéder à la propriété et surtout, suppléer, par les ressources tirées de la vente, au retrait de l’Etat en matière d’aides à la pierre, ainsi qu’aux ponctions liées à la dernière loi de finances. C’est la loi qui fixera un objectif : passer de 8 000 à 40 000 logements vendus à des privés non locataires Hlm, même dans les communes déficitaires au regard de la loi SRU. Avec le risque de retrouver 10 ans plus tard des ensembles devenus copropriétés dégradées.
D’autant plus que vu les difficultés prévisibles pour tenir cet objectif quantitatif, la loi a créée des sociétés de vente d’HLM, achetant en bloc des logements pour les revendre en bloc. Ainsi, alors que ce sont des financements publics et le produit des loyers qui ont permis cette accumulation de capital immobilier, ce sont des intérêts privés qui vont tirer profit de la plus-value latente de ces biens.
D’une façon globale, ce qui apparait clairement en jeu, c’est une double tendance :
× d’abord une déconnexion croissante entre les organismes Hlm et le territoire sur lequel ils interviennent (La question du logement social a toujours été préservée jusque-là par les élus locaux de droite comme de gauche, parce qu’ils étaient des élus de terrain souvent à la fois députés et maires, qui connaissaient les besoins de leur terrain et savaient les conséquences si on touchait aux logements sociaux. Les élus REM ne sont pas ancrés sur un territoire, ils sont hors-sol, donc ils ont voté ce que voulait Bercy.)
× et d’autre part une financiarisation d’un secteur d’activité jusqu’alors resté attaché au « bien commun » et à la satisfaction des besoins des plus modestes.
Il n’y a eu aucune concertation sur cette loi. Il est demandé au secteur HLM de se moderniser mais c’est pour mieux contrôler. Les petits offices HLM communaux vont disparaître. Les grands groupes comme CDC-Habitat (Caisse des Dépôts), Action Logement, vont travailler directement avec l’Etat qui va mieux contrôler le secteur. Cette loi fourre-tout n’exprime pas de stratégie en matière de politique publique du logement sinon budgétaire. Mais il y aura des impacts sur les territoires, ce qui amènera peut-être plus de dialogue avec Julien Denormandie, ministre du logement.
De plus, dans la plupart des métropoles, la crise du logement frappe non seulement les classes populaires mais aussi les classes moyennes qui, même avec des revenus réguliers, ne peuvent plus se loger dans le secteur privé près des métropoles qui concentrent les emplois. La demande n’y est plus solvable et le phénomène a été amplifié par l’essor des locations type Airbnb qui sont sorties du marché du logement pour les résident et font monter les prix. A Paris comme à Amsterdam, les instituteurs ne peuvent plus se loger près de là où ils enseignent. Pourtant le Droit à l’accès au logement est inscrit dans le Socle en 20 principes des droits sociaux européens et la problématique est commune aux pays européens. Une conférence à Vienne début décembre les réunira sur la question du logement abordable en Europe.
Nous devrions en France ne pas faire, avec 10 ans de retard, les erreurs faites par les pays européens depuis 2008. Le Royaume-Uni remet en cause aujourd’hui avec T. May la politique qui a consisté à vendre aux habitants les logements sociaux pour en faire des propriétaires (par visée politique). Aux Pays Bas, les logements sociaux y représentent 33% de l’offre disponible et le parc HLM sont ouverts à tous, dans un souci de mixité sociale. D’où une plainte des opérateurs privés qui se plaignent d’une distorsion de concurrence du fait des aides de l’état au secteur HLM et qui ont porté cette plainte devant la Cour Européenne de Justice. On en est venu à établir un plafond de revenus ce qui exclut du parc HLM les fonctionnaires à contraintes. Et la construction de logements sociaux diminue, donc l’offre. L’Allemagne est très interventionniste, elle distingue la propriété de son usage qui est d’intérêt général. On impose des plafonds de loyer. N’importe qui peut conventionner son logement, lui imposer un sur-loyer. Les ménages allemands sont souvent propriétaires de 2, 3 logements qu’ils louent tout en étant eux-mêmes locataires en centre-ville. Pour eux, c’est leur épargne-retraite. Mais comme on a arrêté de construire en 2008 et constaté des migrations vers les métropoles régionales, et le fait que les grandes villes allemandes ont vendu leurs parcs en bloc à des fonds de pension internationaux qui ne les ont pas entretenus, il a fallu récemment réengager l’Etat fédéral, aider les coopératives de locataires et réinvestir 3 Mrds d’€. Dans les autres pays aussi, Espagne, Portugal, on note un réinvestissement public dans le logement social.
Questions : Et la loi SRU qui exige 25% de logements sociaux dans les communes ? R. Les logements sociaux vendus resteraient comptabilisés après pendant 5 ans comme logements sociaux. Q : Combien de logements sociaux pourra-t-on sortir désormais ? R. On n’a plus de visibilité à moyen terme. On était à 100 000 en 2017, on sera à -10%. Et les logements en PLAI (très sociaux) diminuent alors que le besoin croit. Q : Le rythme de croisière est de 60000 par an, si on vend 40000, ça va ? R- mais ceux vendus retournent souvent dans le marché privé. Q- : Que proposer de plus efficace ? R – On est conscient qu’il faut restructurer le secteur. Mais le candidat Macron qui avait dit qu’il voulait seulement faire appliquer les lois votées et non appliquées, une fois élu, il taxe 1,7Mrd ! – Q. : Il faudrait remettre en cause la décentralisation ? Dissocier droit de propriété et droit d’usage ? La solution allemande est-elle transposable ? Qui va poser ces questions ? R : La France a une approche trop rigide, c’est l’Etat qui impose. Q. : L’Etat retire 1,7 Mrd mais sur combien ? A combien se monte l’aide totale au logement social ? R : C’est très complexe…
Le secteur Hlm un poids lourd de l’économie (source Union sociale pour l’habitat)
16,7milliards d’euros d’investissements
21,2 milliards d’euros de loyers et 5,2 milliards de charges récupérables
3,2 milliards d’euros de dépenses d’entretien soit 15% des loyers
8,5 milliards d’euros affectés aux annuités de la dette (soit 40% des loyers)
2,2 milliards d’euros de taxe sur le foncier bâti
136 milliards d’euros de dettes financières locatives.
Note de l’auteur du compte-rendu : d’après la Direction générale des Finances Publiques et selon la Mission d’évaluation de la politique du Logement (2017), l’Etat consacrait, en 2014, 36 Mds€ à l’aide au logement (à comparer à 38 Mds pour la Défense) dont 17,5 Mds€ pour l’aide au logement social. Il faut ajouter à cette somme 10 Mds des collectivités territoriales et de la Branche famille soit en tout 46 Mds. Lire aussi le Rapport de la Cour des Comptes : Le logement social face au défi … ( fév. 2017).
Sylvie Cadolle
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